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提升都市农业效益 促进上海农业发展
2020-05-22 来源:《社科院专刊》2020年5月22日总第518期 作者:包晓斌(农村发展研究所)
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  上海都市农业高质量发展,需要利用资源禀赋、产业基础和区位优势,突出大城市农业功能定位,形成功能互补、产业联动的区域农业格局。有效将城市建设与农业建设结合起来,培育农业新形态,推进农产品精深加工产业发展,充分发挥农业综合功能,延长农业价值链,提升都市农业效益,增强都市农业的竞争力。
  
  上海都市农业发展现状
  
  上海是我国第一个将发展都市农业列入城市发展总体规划之中的城市,已形成“四大片区”的空间格局,即崇明三岛农业区、环都市农业区、黄浦江上游农业区和杭州湾北岸农业区。从产业定位上,崇明三岛农业区以绿色优质农产品生产为主,杭州湾北岸农业区以粮菜及特色瓜果生产为主,黄浦江上游农业区以“三水”(水稻、水产养殖和水生经济作物)农业生产为主,环都市农业区以菜粮设施化生产为主。都市农业空间布局呈近、中、远郊分层次的格局。近郊市中心区域注重生态休闲功能,旨在为市民提供良好的生活环境;中部环状地区以规模化、密集化的农业生产基地为主,生产优质农产品,为城市居民提供物质和生活保障;远郊以综合化、现代化的农业区为主,发展多功能都市农业。

  上海都市农业发展具有显著的比较优势,立足新鲜农产品市场,实现地产地销,以品质满足市场需求。各区探索提升都市农业发展水平的办法,如松江区家庭农场、金山区多元产业优化升级以及崇明区生态农业等,为推进都市农业发展提供样板。

  上海生态农业观光产业发展迅速,建立特色农业种植园、民俗园、农业科普园、郊野公园等,着力发展乡村旅游,乡村旅游民宿达到300多家。探索“农业+”发展模式,实行农旅结合、农文结合、农体结合,市郊打造出浦东桃花节、庄行菜花节、马陆葡萄节、廊下丰收节、崇明米酒节等一系列农业节庆活动。
  
  上海都市农业发展面临的挑战
  
  上海农业体量较小,耕地不足300万亩,农业产值占全市生产总值的比重为0.4%。农业发展受到资源与环境等要素制约,农业生产成本较高。同时,上海人口超过2400万,农产品市场需求量大,消费需求多样化,存在对精品农业、高端农业的市场需求。大宗农产品价格普遍高于国际市场,政府财政补贴压力加大,盈利面临一定挑战。

  目前,上海农业补贴支出种类繁多,财政支农资金管理分散,发改委、财政、水利、科技等诸多部门都有涉农资金。尽管各部门所管理的项目资金各有侧重,但支持的领域和对象互有交叉,再加上部门之间缺乏协调和沟通,项目信息透明度不够,管理办法不统一,导致不同资金难以配合,严重影响财政支农资金的使用效率。

  现有政策未能充分发挥农业补贴的作用,政策支持重点还不够清晰,形成政策依赖效应。部分政策是应急性的政策,属于权宜之计,缺乏长期性制度安排。尽管农业补贴的力度较大,但补贴政策导向性不明显,对农户行为的影响有限。补贴的精准度不足,例如,在农户补贴方面,目前上海实际从农的农户仅占农户较小比重,但很多补贴却面向整体农村和农户,这种“撒胡椒面”式的补贴方式,严重影响农业补贴的实际效果。虽然已经出台了农业绿肥补贴等专项政策,但对良好农业生产标准还没有统一的补贴。

  上海都市农业发展过程中组织化还不够完善,非农业项目存在对农地侵占的现象,部分都市农民失去耕地,被占农田变得分散破碎。部分现有农地也面临被城市用地占有的风险,导致一些农民不愿继续投资。农业从业人员年龄偏大,学历偏低,技能偏弱。关于设施农业、休闲农业等相关政策,新型农业经营主体保障制度等亟待制定。
  
  提升上海都市农业效益的政策建议
  
  提升上海都市农业效益,我认为可以从以下五个方面着手。

  第一,推进上海农业的供给侧结构性改革,优化要素配置。统筹考虑都市农业用地与城市其他用地,防止在城市化进程中强势产业挤占都市农业发展空间。加强永久性基本农田保护,统一建设标准,整建制推进高标准农田建设。实施都市农业区土地用途管制制度,都市农业用地列入土地利用总体规划和年度计划优先安排,鼓励通过村庄整治、宅基地整理等形成的建设用地用于都市农业的经营设施建设。加强政府对都市农业基础设施建设的投入,完善都市农业发展的优惠政策。加大对生态农业的补贴力度,将资金按支持农业发展、补贴农户收入等大项进行划分,提高农户直补的比例。

  第二,构建以种源农业、设施农业、健康水产养殖业、特色农产品种植业、农产品加工物流服务业和休闲农业为核心的都市农业产业体系。强化一、二、三产融合,包括农业生产与乡村旅游业之间的融合,农业生产与农产品销售业、加工业之间的融合,农民的农业生产活动与旅游服务活动之间的产业或劳动的融合。发展都市型观光旅游、休闲康养、教育科普、农耕体验式等多功能农业,提升都市农业综合效益。着力推动农业与商务服务业的融合,发展会展农业;与环境保护产业融合,形成生态农业。优化休闲农业和乡村旅游空间布局,扶持一批具有潜力的农业休闲旅游示范项目,培育一批精品都市乡村游路线。

  第三,将循环农业、创意农业、农事体验、田园社区四位一体相融合,形成农业田园综合体。加强企业和农村组织合作,推行“农业+文旅+地产”的综合模式,发展田园综合体。构建田园综合体的产业链,主要包括核心产业、支持产业、配套产业三个层次的产业群。即以特色农产品和园区为载体的农业生产和农业休闲活动为核心产业,以休闲农产品的研发、加工、推介和促销等提高服务的企业群为支持产业,为创意农业提供良好的环境和氛围的企业群如旅游、餐饮、娱乐、培训等则是配套产业。建立农业绿色发展的科创体系,形成产品种源、标准化种植、初加工、精深加工、连锁销售终端等农业产业链。发挥区位优势,打造种源农业、生物医药农业等,在农业现代化建设中发挥示范引领作用。加快高标准特色农业产业园建设,以绿色消费为导向,提供蔬菜、水果、花卉等名特优产品。以市场为导向,吸引更多的社会资本投向农业田园综合体建设。

  第四,建立都市农业发展协会,通过第三方的平台化运作,实现资源要素流动,构建公益性服务与经营性服务相结合、专业性服务与综合性服务相协调的农业社会化服务体系。引导农村二、三产业向产业集聚区集中,创建农村产业融合发展示范园,发展覆盖农业全产业链的生产性服务业,实现农产品从产地加工、仓储、冷链物流到电商营销全产业链融合。

  农业管理部门、行业协会等组织采取有效措施,推行农业绿色生产方式,从农产品生产源头开始,给予农产品双重身份认证,即原产地的标签认证和加工企业的标签认证,推行农产品质量追溯体系。农产品从产出到销售,应进行严格的身份把关。推动农产品无公害、绿色食品、有机食品认证,提高农产品附加值。建立农产品质量安全监管体系,增加绿色农产品供应能力。确保地产农产品质量安全,推广生态农产品,打造地产农业品牌,提高地产农产品认知度。规范合作经营,发挥合作经营优势。建立快速的农产品流动通道,改善农产品配送模式,降低农产品流通成本,提高供应服务水平。

  第五,培育农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户等新型经营主体,发展“订单农业+服务协作”模式,形成产业链多方收益分享机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,在保障农民权益的条件下,引导社会资本有序投入农业。政府可以设立农业人才扶持资金,对于符合一定标准的人才进入农业企业工作,给予必要的补助,满足农业企业对高素质专业人才的需求。培养生产经营型、专业技能型和社会服务型等新型职业农民,吸引年轻人从事农业经营。鼓励农民创新创业,以市场参与主体的方式向产业链下游延伸,在农产品特色加工、农产品销售以及农业旅游等方面实现价值链增值。

责任编辑:常畅

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