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蔡昉:探讨脱贫攻坚战略的“未来升级版”
2020-01-08 来源:《中国社会科学报》2019年1月8日总第1853期 作者:蔡 昉
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  党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制。中央经济工作会议特别强调,要建立机制,及时做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶。我们相信,按照以人民为中心的发展思想,坚持正确的指导思想和既定的工作方法,以及根据党的十八大以来扶贫脱贫成效,2020年完全可以实现农村贫困人口全部脱贫的目标,做到全面小康“一个也不能少”。

  保障和改善民生没有终点,只有连续不断的新起点。扶贫脱贫也是如此。2020年按照现行标准实现农村贫困人口全部脱贫、建立解决相对贫困的长效机制,以及做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶,三个要求在思维逻辑上和工作方法上是有机统一的,应该从一个完整统一的高度来理解。也就是说,及时探讨未来解决相对贫困问题的长效机制,同时也是当前巩固脱贫成果、打赢脱贫攻坚战的重要保障。针对2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫以后,我们面对相对贫困问题应该做什么以及怎样做的问题,不妨从以下几个方面考虑,探讨扶贫脱贫战略的“后2020升级版”。

  首先,保持政策稳定和可持续,巩固脱贫成果。在实现农村贫困人口全部脱贫的最后阶段,所做的工作无疑具有全力冲刺的特点。达到目标之后,要巩固取得的结果,防止出现大幅度返贫,仍然有艰巨的工作要做。达到脱贫目标与形成稳定脱贫的能力不是一回事。对于收入水平接近贫困线的农户来说,其具有较大的返贫概率,但是决不容忽视。比如,2018年占全国农户20%的最低收入组农户,人均可支配收入为3666元,大体相当于按现价计算的当年脱贫标准。无论是长期因素,如农村人口变化导致外出劳动力增速减慢,还是周期性因素,如农产品价格波动,都会导致这个收入组农户返贫。因此,政策关键是要把握好脱贫与返贫的动态平衡,让脱贫率始终大于返贫率。

  其次,密切关注和积极应对农村新的致贫因素。两类与人口变动相关的情况容易成为农村新的致贫因素,值得高度警惕。其一,农村16岁至19岁年龄组人口已经从2014年开始进入负增长,意味着每年外出务工的人数减少,对农户获得的工资性收入产生不利影响。其二,随着人口老龄化程度加深,老年人口和残疾人口规模的扩大,将导致失能人群增加,形成新的贫困人口来源。老龄化本身及其派生的失能问题都导致劳动能力丧失或弱化。由于青壮年劳动力外出,老龄化的程度在农村比在城市更显严重,如2015年1%人口抽样调查数据表明,65岁及以上人口占全部人口的比重(老龄化率),在城镇为7.7%,而农村高达10.1%。这些人口因素将是不可逆转的长期趋势,始终构成对巩固脱贫成果的严峻挑战,既需要在应对人口老龄化战略中予以考虑,也要求我们已有的扶贫经验和工作机制能够与时俱进,积极适应和应对。

  再次,防范和应对风险冲击型贫困现象。一般来说,诸如金融危机等周期性冲击是躲不开的,由此造成的贫困现象仍会反复出现,并且会波及农业和农村经济,因此农村脱贫工作也需要密切关注,不容有丝毫的懈怠。农户面对市场各种风险时脆弱性尤其突出。在2018年农户可支配收入中,工资性收入占41.0%,经营净收入占36.7%,两者合计占比高达77.7%。这两个部分收入的共同特点是受市场风险的影响都很明显,非农就业机会的冲击或者农产品市场风险,对农户收入影响很大。特别是收入水平在贫困标准上下的低收入农户,更易受到各种外部冲击的不利影响。此外,除了宏观经济周期现象相关的因素,如农产品市场相关的风险、劳动力外出环境以及劳动力供求关系变化等之外,相对贫困的农户还容易受到来自农业的自然风险和家庭意外事件的影响。

  最后,适时制定相对贫困帮扶标准,探索长期可持续减贫战略。党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”中的“相对贫困”,并不是指每一个收入组与更高收入组相比较而言的“相对贫困”,而是指随着发展阶段变化,按照与时俱进的扶贫脱贫标准确定的生活困难现象。从这方面理解,未来相对贫困现象将会长期存在,而其应对机制与消除绝对贫困的机制不尽相同,需要通过创新实现脱贫战略体制机制的转变。目前,确定相对贫困标准有两种方法可供借鉴,要按照城乡统筹的方式确定符合国情的相对贫困标准和帮扶机制。

  一种方法是按照平均收入的特定比例确定相对贫困线。在经济合作与发展组织中,一般是以全国人均收入中位数水平的50%至60%作为标准确定相对贫困线。收入中位数与平均收入略有不同,前者是指把全部人群恰好分为相等两部分的收入水平。比如,2018年我国农村居民的人均可支配收入平均为14617元,中位数收入为13066元。当年的脱贫标准大约为中位数收入的28%。2020年实现按现行标准全部脱贫之后,即便不改变这个比例,随着农村人均可支配收入的整体提高,针对相对贫困现象的帮扶标准也必然提高。

  另一种方法是根据发展阶段或收入水平设立不同的绝对贫困标准。比如,世界银行从2017年10月份开始,为低收入国家、中等偏下收入国家、中等偏上收入国家和高收入国家,按2011年不变价确立了不同的购买力平价收入标准,作为绝对贫困线,分别为每天1.9美元、3.2美元、5.5美元和21.7美元。值得指出的是,为中等收入国家和高收入国家确立另外的贫困标准,并非按照更高的生活标准进行脱贫,而是由于在不同的发展阶段、不同的人均收入水平上,达到同样的脱贫效果需要付出的成本更高。根据世界银行数据,2018年中国人均国内生产总值为9771现价美元,已经高于中等偏上收入国家的平均水平。如果适用5.5购买力平价美元这个贫困标准的话,按照我国现行标准实现农村贫困人口全部脱贫之后,仍有艰巨的减贫任务。如果在2020年或以后的若干年内我国人均国内生产总值超过中等收入国家与高收入国家的分界水平,我们则需要迎接更大的挑战。这些都需要我们高度重视和深刻把握。

  (作者系中国社会科学院副院长、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心学术顾问)

 

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